4선의 지방의원으로 의정활동을 해오는 동안 꼬리를 물고 다니던 상 념이 바로 ‘의원의 자질’이었다. 직업 공무원인 전문 행정관료로 구성된 집행부를 견제하고 감시하며, 때론 협력해야 하는 등 의회 본연의 역할을 수행하기 위해 그에 걸맞은 자질에 대해 늘 고민하지 않을 수 없었다. 행정이 날로 진화하고 빠르게 변화·발전하면서 복잡 다양해지는 현실에 있어서 더욱 그랬다.

  이러한 현실에 반해 지금의 지방의회는 이에 크게 미치지 못하고 있는 것은 분명하다. 심지어 고성과 폭언 등 고압적 형태가 난무했고, 선출직 공직자로서 있을 수 없는 추태를 일삼는 경우도 종종 언론에 오르내리는 등 ‘지방의원의 자질론’이 세간에 화제가 된 적도 있었다. 따라서 지방의회의 역할에 문제를 제기하는 이들도 있었고 심지어 기초지방의회의 폐지론이 고개를 든 적도 있었다.

  이 모두가 지방의원의 자질 부족이 원인이라는 생각을 늘 했었다. 한편으로는 지방의원이 되려면 적정의 교육과정을 거치거나, 그에 상응하는 자격제도를 겸비해야 한다는 대안이 수차례 제기되기도 했었다. 필자의 이러한 고민 끝에 나온 것이 바로 “지방의원의 길, 문”이다.

  이 책에는 지방자치 시대의 지방의회의 역할이 무엇인지 명확하게 명기되어 있다. 또 그 역할을 제대로 수행하기 위해서 지방의원은 어떤 원칙과 정신자세가 필요한지를 말하고 있다. 지방의원의 덕목을 정확하게 일깨워 주겠다는 필자의 의도를 전반부에 배치한 것이다.

  그리고 실질적인 의정활동의 경험담은 중반부에 위치한다. 4선 의정 활동의 노하우를 여기에 담았다. 발언과 자료요구 등에 있어 선택과 집중의 중요성에 대해 언급했고, 행정사무감사 기법, 조례 제·개정에 있어서 놓치지 말아야 할 핵심사항 등을 예시를 들어 나열했다. 뿐만 아니라 지방재정은 어떻게 구성되고 운영되며 그것을 토대로 세입과 세출예산은 어떻게 편성되고 예산 심의에 있어서 중요하게 다뤄야할 사안은 무엇인지 꼬집었다.

  끝으로 의정칼럼을 담았다. 평소 의정활동에 있어서 중요하게 생각해야 하는 부분이 무엇이며, 의원 개개인이 민의의 대변자로서 절대로 잊지 말아야 하는 점을 다시금 강조하고 싶었다. 또한 지방분권의 분위기가 한창인 시점에 제대로 된 지방의회의 역할과 의원의 자질 향상을 위해 제도적으로 나아가야 할 방향도 제시했다. 그리고 지방의회의 문제점도 과감하게 들춰냈을 뿐 아니라 현행 선거구제와 공천제의 폐단도 꼬집었다. 

  “다른벼슬은 구할 수 있으나, 목민관을 하겠다고 구하는 것은 옳지 않다.” 라는 목민심서의 조언이 이 책의 발간 취지라 할 수 있다. 목민을 하겠다는 사람의 정신자세와 바른 태도가 무엇인지 목민심서가 알려주었듯이, 이 책 “문”이 지방의원을 하려는 사람들의 길과 문이 되었으면 하는 바람이다.

  그래서 이 책 “문”에는 여러 가지 의미를 내포하고 있다.

  文. 이 책은 지방의원 길라잡이 글월로 채워져 있다. 제대로 된 의정활동을 위해서는 이 배움의 길을 통해 공부하고 연구하여 자질을 갖춰달라는 의미이다.

  問·聞. 배움에 있어서 묻고 듣고 하는 소통과 경청은 기본이다. 길을 묻고 그리고 찾아서 알고 깨우치는 과정이 이 책을 통해 이루어졌으면 하는 바람이다. 이런 과정을 통해 의원의 자질이 향상되고 의정활동의 질이 높아지는 門이 되었으면 하는 바람에서 이 책을 엮었다.

  이 책이 나오기까지 많은 분들의 도움이 있었다. 특히 최민수 교수님(의정활동의 전략과 기법), 김용석 시의원님(행정사무감사 예비학교), 김대현 전 국회 사무차장님(조례안 입안 및 심사기법)의 강의와 교재를 평소 스승으로 알고 정독했기에 이 분들의 사고가 이 책 곳곳에 묻어있다. 이를 활용하고 인용하는데 기꺼이 허락해 주신 분들에게 고마움을 표한다.

  지방의원, 아무나 합니까?

  지방의원이 의정활동을 잘 하려면 잘못된 점과 미흡한 점을 찾아 새로운 대안 정책이 왜 필요한지를 제시하는 의회 본연의 기능이 제대로 발휘되어야 한다. 이를 위해서는 능력 배양이 절대적이다. 바로 이 책이 지방의원의 능력 배양에 자양분이 되기를 바라며, 전국 지방의회 의원들에게 조금이나마 도움이 되었으면 한다.

                                   

                                              2018. 3.  2.

                                    서울특별시 강서구의회 의장  이영철

책을 펴내며

지방의회의원 아무나 합니까? 005

제1편 지방자치와 지방의회의 역할 017

1. 지방자치는 무엇이고 어떤 역할을 하는가. 019

지방자치(自治)는 ‘스스로 다스리다’라는 뜻이다.  019

지방의회의 목적은 주민 행복 추구 023

2. 대한민국 지방자치가 걸어온 길 025

고려시대 유향소 유향관이 지방의회 뿌리 025

3. 근현대사 혼돈의 시대와 지방의회의 부활 027

민주주의 뿌리 성숙도 지방의회 역할에 달라져 027

4. 지방자치의 구조와 지위 029 견제와 감시를 통한 균형 029

5. 지방의회의원의 권한과 역할 032

지방자치법 제39조(지방의회의 의결사항)  032

지방자치법 제40조(서류제출요구)  033

지방자치법 제41조(행정사무 감사권 및 조사권)  033

의안발의권 – 24시간도 부족하다. 034

임시회 및 위원회 소집요구권 – 긴급 현안 처리 035

표결권 – 뜻이 있는 곳에 길이 있다. 036

질문·질의권·토론권 - “여기 질문 있습니다” 036

청원의 소개권 – 염불보다 잿밥에 관심? 037

그 외의 권한 037



제2편 영원불멸의 원칙 목민관 정신 039

1. 지방의원의 덕목과 위상 041

2. 품격있는 지방의원의 의무 043

3. 목민관(牧民官)의 기본 도덕성 047

4. 불 꺼지지 않는 의원실  049

5. 주민의 영원한 심부름꾼 050

6. 지방의원의 역량 어떻게 키울 수 있나 052

지방의원은 만능 해결사이길 원한다? 052

의안발의권  052 발언권  053

표결권  053 선거권 및 피선거권  054

청원(소개)권  054

각종 요구권  054

7. 지방의원 점수 매기기 056

공부하지 않는 의원 056

큰 목소리로 군기만 잡는 의원 057

사업가 행세하는 의원 057

대안 제시하는 의원  058

8. 박수 받는 의원과 야유 받는 의원 060



제3편 의정활동 모델 제시 및 전략 063

1. 선택과 집중의 중요성 065

2. 뿌리를 볼 줄 알아야 큰 줄기가 보인다 068

3. 발언 한마디가 역사를 바꾼다 069

4. 의정활동의 생명 – 자료요구 070

5. 의정활동은 역지사지다 072



제4편 행정사무감사 075

1. 행정사무감사는 의정활동의 꽃 077

2. 행정사무감사의 대상 079

3. 행정사무감사 잘하는 키워드  082

감사도 애프터 서비스(AS) 되나? 082

감사 비협조 – 개인정보 빌미는 ‘NO’ 082

공무원은 문서로 흔적을 남긴다 083

MOU 남발 예의주시해야 086

동네 CCTV 작동되는가 087



제5편 조 례 089

1. 지방자치의 블루오션 ‘조례’ 091

주민의 주민에 의한 주민을 위한 자치법규 091

2. 조례는 지방의회와 집행부의 합작품 093

3. 광역시·도 조례와 시·군·자치구 조례와의 관계 095

4. 조례안 입안시 체크해야 할 사항 096

5. 좋은 조례와 나쁜 조례 098



제6편 지방재정 101

1. 지방자치단체 재정 103

2. 지방세 105 3 세외수입  107

4. 지방교부세 – 수면위로 떠오른 소방안전교부세 눈길 110

5. 조정교부금 – 지방자치단체 격차 해소 효과 113

6. 국고(시·도) 보조금 – 눈먼 돈이 아니다. 115

7. 지방재정의 핵심사항 117

짚고 봐야 할 세출예산 집행 원칙    117

8. 기금 120 기금의 개념 120

기금의 조성 및 운용 120

기금의 자율적·탄력적 운영 121



제7편 예산과 결산 123

1. 예산의 의의 – 공공목적을 달성하기 위한 자원 125

2. 예산의 원칙 – 원칙에 충실하지 않으면 탈이 생긴다 127

3. 예산의 분류  129

예산 통제와 효율성은 신중해야 129

예산편성 절차에 따른 분류 130

4. 예산 총칙과 일반 원칙 132 예산 총칙 132

공개의 원칙과 독립의 원칙 134

건전재정 운영과 목적 외 사용금지 원칙 134

예산총계주의와 사전의결의 원칙 135

5. 성과주의 예산 136

6. 예산안 심사, 의원직을 걸어라 137

7. 지방자치 별별 예산 – 업무추진비와 법인전입금 140

8. 예산의 이용과 전용, 이월 143

9. 예산심사를 위한 필수 체크리스트 146

중기지방재정 계획서 없다면 위법? 146

의정활동 중 가장 고강도 업무는 예산심사다. 146

의원을 앞세운 예산 끼워 넣기는 근절되어야 147

전년도 결산서 149 사업보고서 – 선심성 사업 있나 없나 통찰력 중요 150

기금운용 계획서 – 계획서와 예산집행내역서를 대조하라 150

10. 예산안 심사 Key Point를 알면 강해진다 152

11. 세부사업단위 예산의 심사 기준 155

12. 예산낭비 유형 알면 의정활동 A++ 157

13. 세출예산안 핵심 체크 포인트 161

재정운용 방향 설정 및 사업우선순위 조정 161

재정지원사업의 타당성과 충실도 162

예산 과다 과소 편성 162

14. 결산심사 164 결산이란? 164

15. 결산의 기능 166 집행주체에 대한 회계책임 확보 166

다음 연도 예산편성에 활용 166

주민에 대한 행·재정적 보고 수단 166

의사결정 자료로 활용 167

16. 결산심사를 위한 체크포인트 168

예산집행의 효과성 168

사업의 변경·취소 사유 168

이·전용의 사유와 용도 168

불용액의 발생원인 169

국고(시·도)보조사업의 효과와 반환 169

체납액과 불납결손 169

사고이월의 사유 170

예비비의 지출용도와 시기 170

순세계잉여금에 대한 심사 170

예산심사와 결산심사 171

※ 참고문헌 172



제8편 의정 칼럼 173

지방의원 전문성 교육 절실하다 175

중대선거구제로 공천제 폐단 줄여야 177

지방의회 감사권 강화돼야 179

지방의원 역량강화로 자질론 해소해야 181

예산 심의의 중요성에 대해 185

지방분권, 멈출 수 없는 숙명 189

의장이 바로 서야 의회가 바로 선다 192

집행부 공무원의 시각을 반면교사로 삼아야 195

의원이라면 BTL에 도전하라 200

지방의회의 미래 청사진 203

부 록 이영철의 지방자치 아카데미 : 예산결산심사기법 205

서울특별시 강서구의회 4선 의원으로 1945년 전라남도 장흥에서 태어났다. 일찍이 청운의 꿈을 품고 서울 유학생활을 시작했으며, 1967년 마포고등학교 졸업 후 방송통신대학교에서 행정학사를 취득하였다.

젊은 시절부터 정당활동을 시작하여 1998년 서울특별시 강서구 제3대 의원으로 당선되어 본격적인 지역 정치인의 길을 걷기 시 작했다. 이후 4선의 의원직을 역임하는 동안 행정재무위원장, 예산결산특 별위원장 등으로 두루 활약하였으며, 7대 후반기 현재 강서구의회 의장직을 맡고 있다.

1996년 새정치국민회의 중앙위원, 2002년 제16대 대선 노무현 후보 선대위 노인복지 수석부위원장, 2017년 제19대 대선 문재인 후보 서울시당 선대위 공동유세단장을 역임하였으며, 2015년 12 월과 2017년 10월부터 현재까지 더불어민주당 강서을 지역위원 회 위원장(직무대행)직을 두 차례나 맡아 수행하고 있다.

그 밖에 강서 지방자치 아카데미 원장과 서울특별시 민방위 소양 교육 강사를 지냈으며, 그동안 오랜 경험과 학습을 바탕으로 예 산·결산을 비롯해 의정 전반에 관한 강의를 수차례 진행하여  호 평을 받고 있다.